（五） 　　弄清两汉刺史制度的来龙去脉是了解中国历史上中央对地方监督监察制度的一个切入口，对我们如何维护国家的统一、政令的通畅、吏治的整顿是有益的，同时它也会告诉我们，制度的制订在执行过程中，自然随着利益关系而异化，制度设计的目的与效果往往会出现反向的运行，故制订法律和制度固然重要，但如何执行则更加重要，随着形势的变化，还必须不断修订制度。除了制度，根本还是人的问题，人的价值观念异变以后，他对待制度的态度，不是如何遵循完善制度的设计，而是如何钻制度的空子，即所谓上有政策，下有对策，那么任何制度都有它的变异，形式与实质可以反向而行，走形式往往会变成掩盖违反制度的贪渎行为，所以严格地监察行政的全过程才成为制度执行必不可少的条件。不仅在历史上，即使在现实生活中这方面的教训实在太多了。如今立法不谓不多，效果如何，执行状况如何是一个大问题，不要以为立法就万事大吉了，实际执行的情况因人、因时、因地而相差甚远。因为制度是死的，人是活的，在有一些人心目中，制度是挂在墙上给人看的，办事自有潜规则。所以单靠制度治人有它的局限性，最根本要管好官员，要摆正社会风气，在思想观念上要正能压邪。再就监察制度本身来说，这个问题如果要从纵向展开，可以成为一部专史，如果从横向展开，那还涉及中央的监察系统，整个御史台的职能的分析。从地方的角度展开，便涉及整个地方行政制度上的沿革，有志于研究此者，不仅要懂得历史，还要懂得现实，因为它在现实生活中仍有重大的意义。 　　对县市这一级行政系统的监管，无论从政治还是经济上讲，都是当代史一个值得人们去思考的重大课题。有那么一个所谓的经济学家名叫张五常者，他写了本书，叫《中国经济制度》，居然夸海口说，“北京的政策仿佛是我说过的。”他是怎么解剖中国的经济制度的呢？去年12月16日的《南方周末》的副刊，介绍了这本书，文章中引张教授的话讲：“经济为利越大，地区竞争越激烈，今天的中国，主要的经济权利不在村，不在镇，不在市，不在省，也不在北京，而是在县的手上，理由是决定使用土地的权力在县之手。”县与县之间竞争为什么如此激烈，张五常认为根子在税收的分成制，一方面是投资者与县政府的分成，另一方面中央政府与县政府的分成，所以为了招商投资可以不择手段，因为政绩的考核唯GDP的数字，那样的话廉价地出卖土地、出卖劳动力、低价出卖资源和环境，甚至出卖贞操和人格、国格，无所不用其极，这样的发展能说是硬道理吗？其实张五常并没有抓到问题的要领，他讲的只是现象，没有抓住事物的本质，实质是问题出在城乡土地双轨制，农村是集体所有土地，征用时土地的价格依照单位面积土地上农产品若干年产值计算，城市建设用地是作为国有土地，它依照市场价格计算，这中间有一个巨大的价差，地方政府是依农村用地的价格征地，然后按照市场价出卖，这中间有一个巨大的差价，这是各地土地财政的来源，从而就成为某些地方官员与外商及各种开发商勾结起来，廉价掠夺农民土地，从而捞钱入私囊，大量的贪腐现象就发生在这个节骨眼上，城市中的小产权房与商品房的差价便是土地价格价差产生的，这就是县乡二级地方政府所以热衷于卖地的原因，贪官们是靠这个发财的。今年初，国务院公布施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》限制了地方上在国有土地上暴征强拆的行为，但对集体土地的征收与补偿的规定还没有出来，目前大家知道二者并轨是时间问题了，所以对城中村的拆迁有加速的趋势，抢末班车，如武汉市黄陂区的暴力强拆便是如此，农民龚泽林驾车撞强拆人员便是由此而起的悲剧。如果这二种不同的土地所有征地补偿的办法真的并轨了，这个矛盾便能从根本上得到缓解了。 　　我们只要看一下过去已经揭露的许多案件，在房地产发展之背后必然有多少大大小小不同程度的贪腐现象，如广东茂名市的原党政领导，罗荫国、杨光亮等都成了掌握行政权力的生意人，他们庞大的财富都与掠夺土地，经营土地有关，然而土地毕竟有一个限度，十八亿亩耕地是红线，关系到国家的粮食安全，问题是我们能不能从根本上改变土地问题上的双轨制，否则的话看管土地的国土资源部与省、市、县与此相关的部门及各级干部们，如果他们之间也成为利益共同体，他们能守得住这条红线吗？弄不好他们或许会成为一群大大小小的硕鼠，以蚕食土地为生的硕鼠。上海因“莲花河畔”倒楼事件，拔出萝卜带出泥，事实证明它与市房地局的官员陶校兴息息相关，它是围绕土地问题的一个官商结合的利益链，上海房地局三位高级官员接连落马，或许这还是冰山之一角。所有在目前条件下，对地方行政的监督，最突出的矛盾便是土地问题，也是反腐斗争最尖锐的斗争阵地。《诗经?国风?硕鼠》：“硕鼠，硕鼠，无食我黍，三岁贯汝，莫我肯顾，逝将去汝，适彼乐土，乐土乐土，爰得其所。”说一句笑话，我养了一群猫，都在门外，进不了屋，家里老鼠成群，放在架子上的衣被都成了老鼠窝，拉尿拉屎都在衣被中，臭气熏天，保姆问我怎么办？我说，给他们开一个座谈会，教育教育，问一下责，那里一堆臭屎究竟是谁拉的，要问责，然后请它们搬到别处去，看样子它们很难听话，这个事情很难收效，保姆听后笑得前俯后仰，说那你就去开会讲道理吧！当然这仅仅是一个笑话，但看样子在土地问题上，在对地方的监管上得根本改变一下政策趋向，现在至少要在农村土地转轨的问题上不再是放权的时候了，该是强调集中的时候，强调监管的时候。该从土地问题的体制上作一些根本的改变，该是大大收紧县委书记们在这个问题上的权力的时候了，改变土地用途的权利，或许不应该在县、市、乡、镇，应该在省与中央，土地用途的变更应成为地方监管的重中之重。否则的话因土地而起的群体性事件不断，基础不稳，国家的根本动摇，再增加多少GDP也没有多大意义。最近终于见到国土资源部的发言人在中央电视台讲到对地方违法占地问责要与监察部门联手处置了，而且接二连三地发布紧急通知，怕就怕雷声大雨点小，空喊喊而已。如果在这个问题上，真能雷厉风行放手让民告官，从严治官的话，或许还能改变一下目前农村土地问题上继续恶化的趋势。现在风声紧了，还会出现真圈地假复耕应付舆论和上级检查的假象，如今年5月19日，中国青年报头版刊载的河北省廊坊市香河县非法以租代征的办法圈占4000亩耕地，为了应付上级检查，装模作样地在少数土地上复耕来应付检查，待风头一过，一切照旧，问题是如何让违规圈地的市、县、乡镇各级责任人员负担应有的法律责任和行政责任，在这类问题上每一个地区都应有杀一儆百的案例，并且要大张旗鼓地广泛宣传，使人人皆知，人人皆晓，使所有当官的不再敢在这个问题上肆无忌惮地伸出贼手，这里就需要充分地显示监管的威严。 　　从历史上看，汉代全国的总人口不过五千万左右，现在有的省的总人口也有一亿多，历史上县的规模，唐初武德令规定五千户以上为上县，二千户以上为中县，一千户以上为中下县，现在一个县的人口，一般都在百万以上，从人口讲，它管辖的规模超过过去的郡守了，现在一个乡镇的人口规模也超过过去的县了。唐玄宗开元二十八年关于县衙门的定员上县不得过二十人，中县不得过十五人，下县不得过十人，现在乡镇一级官员的定员恐怕远远超过历史上县一级了。那时县城的经济主要是农业，所以政绩的考核主要是户口、垦田的数字。现在情况不同了，工商业占主要地位，经济规模扩大了。然而“天高皇帝远”，如何监管这样一个庞大的在地方上的官僚体系，如何理清官商的关系，从根子上防治一切贪腐现象，确实是当前一个非常复杂又必须面对的沉重的课题。 　　现在许多官员因贪渎而落马进监狱以后，都说自己所以犯案，因为没有监管，如判处死刑的郴州原纪委书记曾锦春便说：“我当纪委书记，市委书记也不敢监督我。”那样的话，市委书记与纪委书记之间变成“利合而恶同”的相互关系了。所以他们就一起无法无天了。湖南郴州市委在市委书记李大伦，监委书记曾锦春以下，十一个市委常委中，有五个常委被查，整个领导班子的性质变了。当然他们谁也不能推卸自己主观故意的问题。记得马克思在《资本论》第一卷地二十四章原始积累中引过这么一段话：“（资本）有50%利润，它就铤而走险，为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律，有300%的利润，它就敢触犯任何罪行，甚至冒绞首的危险，如果动乱和纷争能带来利润，它就会鼓动动乱和纷争。”李大伦和曾锦春他们那是无本万利，那里会顾及监管和杀头的危险呢？再说，从体制上讲，这与地方上党政一元化领导有关，都是一把手说了算，在地方上，那还有同级之间的监督，民主集中制徒具形式了。在战时，动荡的时期，为了及时处理尖锐的矛盾和问题，在一定时期实行党政一元化领导是必要的，但这不是长久之计。在和平和稳定时期，长期维持这个格局，它在体制上的弊端，就越来越明显了。再说，现在也不是没有监督，群众的举报、上访，舆论的监督，比过去广泛得多，但监管仍然不到位也确实是一个问题，究其根源，地方和部门一把手的权力可以千方百计地盖住来自下面的上访、举报和任何舆论诉求。中国古代御史的头上都戴有獬豸冠，獬豸是传说中的神兽，如羊一样，但只有独角，它能辨别正邪，见邪恶贪渎者，即以角触之，以口咬之，在地方上是巡查御史，或称巡按，他监察审查检举地方官中之贪渎者，用不着请示那里的一把手，可以自行为之，我们现在地方上的监察官不知道有没有这样的胆量。 　　再说，监督毕竟是事后的问题，还有一个防患于未然的事，那就牵涉到制度设计，如在人事制度的设计上如何防患于未然。古代对地方行政官员的任命上有地籍回避的制度，其实这还是一个很值得注意的问题，本地人不在本地做官，这事有利有弊，应因时因地而异。既然讲到回避制度，那又是一个复杂的大问题，如陶校兴那样的案例便涉及这个问题，又如原铁道部长刘志军那个案子，便都涉及官商关系。中国的经济模式，是政府主导型的市场经济，地方经济的发展，要“招商引资”，这样便把官商二者粘合在一起了，官商不分家，那就为腐败提供了土壤。许多官员走上贪腐道路，往往是在社交场合经不起富商们的诱惑，而不能自止的，还是那个曾经担任过郴州市纪委书记的曾锦春在自述中说：“2001年底,我参加郴州在深圳的招商引资会,晚上被邀请参加一家高科技公司董事长的宴席,吃的是鲍鱼龙虾,喝的是路易十三,饭后又去桑拿,服务小姐个个年轻漂亮,之后还去卡拉OK,听说招待费一套下来花费三万多。再看那些老板,坐的不是奔驰就是宝马,身边还有漂亮的“小蜜”,大大方方,毫无压抑的感觉,人性（按：应是人性中的贪欲或者兽性）得到了充分的张扬。我当时心想,自己虽是个厅级干部,一年工资也许不够他们一晚上的开销。要搞钱只有在退位之前搞,自己只有几年时间就要退了。回到郴州后,我收钱的欲望比以往任何时候都强烈,不久就收了几个矿老板和建筑商的几百万元。”（《南方周末》2011年3月24日，第十版，《曾锦春自述》）。其实早在唐代便有官商回避制度的规定，现在县太爷们，有的都以傍大款为荣了，他们之间的关系，是“投之以桃，报之以李”的相互关系，而且人们都习以为常了，陶校兴那个案子也有官商关系的问题。现在当官的，有几人能守穷为荣啊！在湖南郴州市，让曾锦春这样的人做纪委书记，那还有什么纪律检查和监察可言呢！由于此文已太长了，这些问题只能到此为止，望读者谅解。我想在这些问题背后，值得人们进一步去思考的东西应该还有很多很多。 　　最后，我还想说一个问题，那就是历史研究毕竟还是有一个为什么服务的问题，毛主席早年提倡古为今用，洋为中用，还是对的。现在历史研究，强调纯学术，离开现实生活太远了，大家都去钻象牙塔，结果历史系的毕业生就业困难，社会上都是从戏剧、电视中去学历史，把历史变成娱乐的对象，历史的真相被扭曲了。当然，不是不可以寓教于乐，但商业化娱乐化过头了，就丧失了学习和了解历史的根本目的，故懂得自己民族的历史，是管理自己国家的一门必修课，因为有许多问题古人早就有过论述，历史上曾经有过不少正反两面的案例，它可以给我们作参考，所以不懂得自己民族和国家的历史，是管理不好这个国家的。我讲监察制度的问题，亦仅仅是有感于眼前纪检工作的状态，联系古今讲一些案例吧了。故史论应向时论靠近一点，史论是史学的一个重要方面，如果读一下王夫之的《读通鉴论》，他的史论都是有感于明清之际一个大反复而发的时论，我喜欢王夫之那样带着问题去读史，如果真能那样去读史的话，它确实是能启发后人心智的。这也是毛泽东读史的方法，让历史为现实服务，我也是在七十年代初，组织大学的教师为毛泽东标点注释他要读的《史记》、《汉书》、《后汉书》、《三国志》、《晋书》相关人物传记的过程中，结合当时的问题，慢慢领悟到这一点的。我现在读史，秉承的还是这个方法，那样读史的话，史中的人物个个都会是鲜活的。借助历史人物，你也能对现实生活提出自己精到的见地，建国以后，毛泽东花那么多时间用在读史上，应该有他的道理。（完）

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