（三） 　　《墨子?尚同下》讲到“古者有语焉，曰：一目之视也，不若二目之视也；一耳之听也，不若二耳之听也；一手之操也，不若二手之强也。”换一句话讲，就是兼听则明。除了计簿作为对地方官考核的根据之外，还得皇帝巡行，如秦始皇五次巡行各地，也是一种考察。更简便的办法则是由朝廷派员到地方上去实地考察地方官在地方上行政的状况。秦国在地方上设监，汉初取消了郡监，“惠帝三年（公元前一九二年）相国（曹参）奏遣御史监三辅郡，察辞诏凡九条，监二岁更，常以中月奏事。”（《北堂书钞?设官部》）这是复置的监御史，只在三府，即冯翊、扶风、弘农三郡，非常设，满二年更换他人，监察的范围有九条，指九个方面，即：“词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、踰侈，及弩力十石以上，作非当所服，凡九条。”（《玉海》卷之五，《律令上?汉九条》）从这九条的内容看监察御史在监察三辅之郡县时，其监察的对象是郡县的官吏，不是代替郡县行政，这些监御史一般是三月还监，十一月至朝廷奏事，那些监郡的御史是定期到指定的地方考察，然后回朝廷述职，御史不是长期固定在一个地方，二年便要更换，这样避免御史在地方久任与地方郡守建立共同的利益关系。制度的设计与施行的效果往往是两回事，即使如此，仍能出现监御史与郡守互相勾结，包庇地方贪吏的事。卫宏的《旧汉仪》卷上载： 　　“及吏不奉法，乘公就私，凌暴百姓，行权相放，治不平正，处官不良，细民不通，下失其职，俗不孝悌，不务于本，衣服无度，出入无时，众强胜寡，盗贼滋彰，丞相以闻。于是乃命刺史出刺，并察监御史。” 　　这是由丞相府派丞相史到地方监察地方行政，包括由御史台派出的监御史也成为被监察的对象。《通典?职官?十四》载： 　　 “文帝十三年以御史不奉法，下失其职，乃使丞相史出刺，并督监察御史。” 　　汉文帝时，尽管“丞相遣使分刺州，不常置”（《汉书?百官公卿表》），但这样做的结果是监察系统在地方上的监察成员变成屋上架屋，机构重叠，职责重叠，作为临时性派遣可以收一时的效果，但不能从根本上解决吏治上贪腐之风。到汉武帝时，“天下郡守多为奸吏”，为了加强监督，才有元封五年（公元前一〇六年）设立十三部刺史，驻地专司监察地方的措施，但刺史这个名称便是由文帝时丞相府派遣丞相史出刺诸郡县，并督监察御史而来。那时丞相府分东西两曹，东曹有九人，出督州为刺史，《汉旧仪》称：“丞相刺史常以秋分行部。” 　　（四） 　　汉武帝废除丞相史及御史监郡的制度，在全国设十三部刺史，那就是在地方上设一相对稳定的与郡县区划不完全一致的监察机构。《汉书?百官公卿表》： 　　“武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。” 　　所谓十三部刺史，即除京畿诸郡外，把全国划分为十三州部，每州为一监察区，设一刺史负责所在州部郡国，这十三州据《汉书?地理志》的绪言称：“至武帝攘卻胡、越，开地斥境，南置交址，北置朔方之州，兼徐、梁、幽、并，夏、周之制，改雍日凉，改梁曰益，凡十三部，置刺史。”大体还是可靠的，它的区划与中国古代九州的区划相近，十三部刺史属御史府管辖，由御史中丞具体督察，这样便由十三州刺史分区监察全国一百零三个郡国，刺史秩六百石，而郡守秩二千石，这是以小制大。刺史以六条问事，这六条见《汉书?百官公卿表》注引《汉官典职仪》云：“以六条问事，非条所问，即不省。一条，强宗豪右田宅踰制，以强陵弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令也。”这六条中，第一条是针对地方豪强并限制贫富两极分化的，其余五条都是针对郡守二千石，不允许上有政策下有对策，不允许地方官员行政过程中背公营私，不允许对民众滥用刑罚，制造冤案，不允许买卖官职，贪污纳贿，其中有一条还包括郡守二千石的子弟，换一句话说干部子弟如借父母之势为非作歹，也在监察范围之内。这“六条问事”的中心是治官，不是治民。 　　武帝所以设十三部刺史的另一个原因是当时社会动荡不定，地方豪强欺压百姓，郡守暴虐，权贵们更是横行不法，武帝时有一个管理关卡的官都尉宁成，百姓出关，都怕他，“号曰：‘宁见乳虎，无直宁成之怒。’其暴如此。”（《汉书?酷吏传》）外有匈奴压境，加上自然的灾害性事件频发，社会上群体事件连续不断，面对这样的情况，那就不得不派遣刺史来巡行下属的郡县。西汉初置这些刺史到地方以后，巡行郡国，并无固定治所。刺史对地方事务的举劾，限于六条问事。 　　那么，以这六条问事为使命而派往各州的刺史真是这样行事的吗？汉成帝时，朱博任冀州刺史时，他行部，即巡行郡国时，在道路上有使“吏民数百人，遮道自言官寺尽满”，可见每当朝廷派刺史巡行地方时，必然有大量的吏民拦路告状的，据《南方周末》的报道，这次中央巡视组来沪，上海“普通民众更愿意排队等候‘与中央见上一面’，最初几日，因为人数众多，群众从上午九点开始排队，迟至晚上八点才领取到登记表，更有甚者，拖着棉被、床垫排队等候。”这个巡视组的莅临，成了中央与民众之间沟通信息，反映不公的一个渠道，我们再看汉代冀州刺史朱博是怎么对待的。《汉书?朱博传》云：“从事白请且留此县录见诸自言者，事毕乃发，欲以观试博。博心知之，告外趣驾。既白驾办，博出就车见自言者，使从事明敕告吏民：‘欲言县丞尉者，刺史不察黄绶，各自诣郡。’”意谓县丞尉一级的问题，请到二千石郡守那儿去状告处理，“欲言二千石墨绶长吏者，使者行部还，诣治所。”意谓状告郡守二千石的，那等行部到这里时再行状告，我这次是路过，“其民为吏所冤，及言盗贼辞讼事，各使属其部从事。”如果是状告地方冤屈及社会治安的问题，则请到相关部门处理。结果是“博驻车决遣，四五百人皆罢去，如神。”（《汉书?朱博传》）这条记载，可以看到刺史行部就是巡视郡国，他只负责处理与郡守相关的问题，不直接干预地方的事务。然而在其一路巡视的过程，对地方官员行政多少有一些威慑和约束的作用，使地方官员多少有一些收敛，也不影响地方行政正常的事务。朱博做冀州刺史有绩效，再徙并州刺史，然后迁琅琊太守。两汉有不少由刺史迁太守的案例。刺史的职务是对着郡守的，但地位比郡守低。唐人戴叔伦《抚州刺史庭壁记》称：“汉置十三部刺史，以察举天下非法，通籍殿中，乘传奏事，居靡定处，权不牧人。”如果要对比的话，那时刺史的职务，只相对于现在中纪委派到地方的巡视组，他们有监察省市委书记的权力，但不能直接干预地方事务，他们只有临时的办公场所，没有固定的办事机关，有问题只是对中纪委负责。汉代的十三部刺史，岁末要亲诣京师奏事，汇报自己巡行诸郡的状况，这样朝廷可以把他们的报告与郡守上计的报告对比起来分析。由于刺史的品秩不高，权任却很重，顾亭林在《日知录》的《部刺史》条讲刺史“秩卑而命之尊，官小而权之重，此大小相制，内外相维之意也”。“秩卑则其人激昂，权重则能行志。” 　　历代统治者皆深谙此道，官大了，权重了，往往指挥不动了，它自成体系，而且可以一手遮天，在上者情况不明，何以制之，君王一个人无法对付那么多在位权重的大人物，那就支持小人物起来造反，让小人物作撬棒，以观大人物的动向，如果大人物收敛听话了，便到此为止，如果不听话，那就放手让小人物去作梗，打压大人物的威风，而小人物有君王的支持，也有恃无恐，自能领悟君王的意图，尽心尽力，君王则能利用这种关系，谋求权力结构的平衡。这在当代生活中亦能见到。如批判红楼梦研究的问题是李希凡与蓝翎二个人写的文章，周扬压着不发，毛泽东支持李希凡，讲事情是小人物干的，批评的大人物是指主持中宣部文艺方面事务的周扬。如果小人物出了问题，或者当局面临难以收拾时，那对小人物可以弃之若敝履，或作为替罪羊，那也无碍大局。为君者所以使用小人物亦出于无奈，只因大人物不听号令和指挥而已，而小人物则宁可肝脑涂地，为君主所用，则也为以小制大提供了可能。白居易担任门下省拾遗以后，他上疏的言论充分反映了小人物的心态，那么感激涕零、心甘情愿地为君王肝脑涂地。这样的小人物在当代亦屡见不鲜。恕我不在此地引述白居易那篇奏疏了，在前些日子关于信访问题的那篇博文已引用过了。在汉代，这些刺史如果行部有功的话，对他们的赏赐也很厚重，做了二任刺史以后，很快便提升为秩二千石的郡守，所以他们行部郡国时都很努力，如朱博、翟方进，都是如此晋升的。汉代十三部刺史的情况在西汉中期是如此，但情况也往往会因人因时而异。 　　随着历史的发展，刺史不仅有了固定的治所，而且也有了自己的属官，并且也干涉起郡守在地方上的行政事务。成帝初薛宣任御史中丞，这是负责管理十三州刺史的，他在奏疏中讲到当时社会不稳定的原因时说：“殆吏多苛政，政教烦碎，大率咎在部刺史，或不循守条职，举错各以其意，多与郡县事，至开私门，听谗佞，以求吏民过失，谴呵及细微，责义不量力。郡县相迫促，亦内相刻，流至众庶。”（《汉书?薛宣传》）可见在汉成帝时，已有刺史直接插手干预郡守的事务。这样刺史有了固定的治所，有了自己的幕僚组织，直接干预所属诸郡的行政事务，那么它的行为方式已远远超出监察官的范围了，它自然而然地成为郡县一级以上的一级行政机构。一旦出现这样的局面，那么原来设置刺史是作为监察机构的功能便逐渐消失了，它成为郡县以上的行政管理机构，那么刺史与郡守之间成为利益共同体了，而且州部刺史控制的区域比郡县大得多，如果中央权力机构由于内部的分裂和矛盾而控制力下降时，州部与朝廷势必成为尾大不掉的局面了。到了东汉后期，汉灵帝中平五年（公元一八八年）改刺史为州牧，刘焉等以朝廷重臣出任州牧，当时刘焉是太常卿，以监军使者领益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧。董卓之乱以后，中央政权出现裂缝，各地的州牧便成为各地的诸侯王了，其州牧的官职可以父子世袭。刘昭注《后汉书?百官志》：“焉牧益土，造帝服于岷、峨；袁绍取冀，下制书于燕、朔；刘表荆南，郊天祀地；魏祖据兖，遂构皇业：汉之殄灭，祸源乎此。”这就是由尾大不掉而最终造成地方割据的局面。郡的地盘小，郡与郡之间，互相有一定的牵制，故要称雄一方比较困难，而州的地盘大了州牧的地位高了，州牧在地方上军权、政权、财权、民事裁判权全部掌握在手的时候，中央朝廷的政令自然置之脑后了。留下来的问题是群雄割据、逐鹿中原，看鹿死谁手，那要经历许多年的内战才能回归统一和稳定的局面，于是再一次缩小地方的行政机构，重建中央对地方的监察系统，从而加强中央集权的政治模式，这几乎是中国二千年历史难以跳出的、反复不断循环的圈子。明清二代关于巡抚和总督的职能和地位的演化，实际上也是从监察系统逐渐演化成新的行政系统，最终是尾大不掉，一旦风吹草动，中央与地方的关系便会发生变化，义和团运动、庚子事变的东南互保，慈禧只能承认既成事实，它为辛亥革命武昌起义后各地的独立准备了条件。辛亥革命以后，联省自治的思想抬头，最终还是靠内战来结束各地军阀割据，实现国家的统一。（待续）

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