近日有网友就我由上访所联想到唐代的拾遗补阙制度的问题，向我提出汉代刺史演化问题，其实这是一个现实性非常强的问题，今年四月二日上海《解放日报》刊登了中央第四巡视组到上海巡视，巡视期间将受理来电、来信、来访。上一次中央巡视组是2006年，由中组部中纪委来沪巡视。2009年7月，中央颁布实施了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，把中纪委与中组部的巡视组改名为中央巡视组，这样中央对地方的巡视更具有权威了。巡视和监察是加强对地方行政机构的监督和管理不可或缺的一项重要措施，因此从如何加强对地方行政机构的监督，如何使各级检察机构实施的监察真正有效这个要求来考察，那么看一下中国历史上在这方面的成败得失，或许对我们如何加强监察制度建设会有一些启示。监察制度问题，本质上是如何增强自身免疫功能的问题，所以说这个历史上的制度建设问题的现实性亦很强。因为这个问题涉及的面广，我得翻阅一些相关资料，反复思考，写完初稿以后，也得放一下，再考量考量，故答复得迟一些，望网友谅解。今先录网友跟帖全文如下： 　　汉朝的刺史制度成立之初，其秩600石，而其监察的郡守一般是2000石的大官，其用意诚如朱老先生所分析。无奈刺史之职“代”有变化，最后竟演变成封疆大吏，完全错失监察原意。看来监察部门或人员的职位高低对于监察力的发挥是各有利弊。 　　非常欣赏老先生的文笔。 　　关于汉代刺史监察郡守的制度，是我讲明代地方行政制度，上溯它的沿革时，所涉及的一个问题，当时由于时间和篇幅的限制，不能就这个问题进一步展开论述。中国历史上对地方行政的监督，从监督思想的明示、监督制度的设计、监督机构的演化、监督的实际效果都有非常深刻的变化和不同的内涵，其中有经验，亦有教训。历朝历代都有许多反复，就以监督人员职位高低来说，亦各有利弊。本文中我只能就中央对地方行政机构的监督略说其梗概，至于中央政府内部各机构之间的监督和制衡那又是一回事了，需要另文作答，故不在本文讨论的范围。 　　 　　（一） 　　中国古代的行政体制是中央集权的官僚政治体制，国家的行政机构是宝塔式的层级结构，地方行政机构郡、县二级都是中央在地方的派出机构，不是地方自行产生的自治机构。从起源上讲，中国与西方不同，中国没有联邦制的传统，有一些朋友想移植西方联邦制到中国来，从中国历史传统讲，那可以明讲，此路不通，如果硬要如此，它会像人体器官移植那样，机体自身会产生排斥作用，所以那只会添乱。经过动乱，付出大量代价之后，还是会回到原来行省制的体制来。各国的体制自有其历史传承关系，移植说只能是痴心妄想。中国是一个大国，一个统一的中央集权的国家机构，如何管理数量众多的地方行政机构，始终是一个难题。在帝王制度下，如何使一个如此庞大的官僚机器能有效地运行，从春秋战国起，便成为一个摆在中国思想家面前必须面对的问题。故中国监察制度的背景和起源便是战国时期中央集权官僚制成型以后，如何调控这个庞大官僚机器必须面对的问题。中国的传统文化，儒家是偏重于伦理观念，强调以礼治国，通过礼仪制度来确定人与人之间从家庭到国家及整个社会的等级秩序。但这一套庞大的官僚机器自上而下如何运转，专靠礼仪制度那就显得不足了，它需要法令来统一国家各级官僚机构执行相应的政策，如何保证各级机构的官吏真正履行中央规定的政策和法令，那就把监察提到议事日程上来了。故监察的对象是官吏，不是民众。 　　从中国传统的政治结构上讲，是三个层次：君、臣、 民。其中的君，代表决策系统。臣，作为官僚机构的运行者，代表行政系统。民，是代表广大受统治管理的民众。这三者的关系，是君王通过官吏来管理民众，以使整个社会生活得以有效运行，故其行政管理结构是君管臣，臣管民。而君如何管臣，臣的人数那么多，分布的面那么广，仅靠君王一个人是无法明察一切的，那就需要在官僚机构内部建立互相制衡的系统，而这个互相制衡的系统，相对于官僚行政系统就需要相对独立地自上而下地建立一套完整的监控系统，以便有效地调节行政官僚系统的运行，这就是监察系统。社会生活客观上提出了这样的需要，便有人来思考和回答这方面的问题。儒家讲的伦理靠的是人的自律，这当然是需要的，而且非常重要，但有许多问题和情况不是靠自律能解决的，因为人有趋利的本能，于是便需要有法制和相应的组织机构来限制和监控官僚们行政过程中的行为，从正面回答这些问题的是法家。儒法两家在社会治理上各自的视角不同，服务的对象是相同的，它们之间在观念上有差异，各自的侧重点不同，但殊途同归。司马谈在《六家要旨》中，引《易大传》曰：“天下一致而百虑，同归而殊途。”这话是对的，儒法二家只是视角不同，观念上有差异，但目标是一致的，从结果上看也是相辅相承。从统治者的角度讲，不同时期有所侧重而已。乱世的时候，为了治乱，故要有重典，偏重于法家的思想和法术。在治世，则偏重于儒家，比较强调人的道德修养。这一切都因时因地而异，走极端只是一时的需要，过去了又会返正。这个问题，只要反观一下近几十年的历史，便可以理解了，恕我不在这里细说。我这样说，有没有根据呢？有的，我不妨先举一点古人的话来说明中国古代监察思想的来源。 　　韩非子在《外储说右下》有那么一段话，他说： 　　“人主者，守法责成以立功者也。闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏，故明主治吏不治民。说在摇木之本，与引纲之网。故失火之啬夫，不可不论也。救火者，吏操壶走火，则一人之用也，操鞭使人，则役万夫。” 　　这里人主是指君王，君王的职责是治吏，也就是治官，不是治民。民是由官吏去管理的，百姓哪儿出了乱子，责任在官吏，官吏有贪渎腐败的行为，不能去责怪百姓。啬夫，在古代是乡官的称谓，《管子?君臣》把啬夫分为二类，吏啬夫和人啬夫，其云：“吏啬夫任事，人啬夫任教。”在汉代啬夫也是乡官的名称，有的时候县令也称啬夫，秦代有县啬夫，总之啬夫是基层政权的官吏。韩非子这里讲的是在啬夫管辖的区域内有失火的事件，啬夫要追究他失责的行为。比如，去年上海1110大火，对地方官要问责。失火以后，官吏自己去救火，那是一个人的个人行为，说明你做官还没有到位，为官的责任是组织民众一起去救火，他应该“操鞭使人役万夫”，是调动所有的组织资源去扑灭火灾，那才算尽职。所以1110大火以后，不是市长亲自去救火，而是指挥消防系统去救火。总之这一段话的主旨是讲，君王的职责是管理官吏，官吏的职责是管理百姓，官吏有问题，不能责难百姓，要向官吏问责。百姓那儿有什么事，诸如失火这一类意外，是官吏失职的行为，要问责，而意外失火时官吏的职责是充分利用自己的组织资源去扑灭火灾，那样的话国家的管理便能纲举而目张。故明主的职责是治吏而不是治民，把官治好了，社会方方面面的秩序自然也理顺了。许多问题是出在官不尽其职，那么如何监控官吏的行为就摆在统治者、国家管理者的面前。当官不是为了做老爷，而是尽职尽责，是为百姓谋利不是为自己谋利，更不是为自己逞能摆威风，做老爷的那付空架子，把衙门修那么豪华，那还像任官应有的样子吗？为官的应该放下架子，甘为孺子牛，对辖区内的一切事务尽职负责。 　　商鞅的《商君书?禁使》有这么一段话，其云： 　　“上与吏也，事合而利异者也。今夫驺虞以相监不可事。”“若使马，马能焉，则驺虞无所逃其恶矣，利异也。利合而恶同者，父不能以问子，君不能以问臣，吏之与吏，利合而恶同也。夫事合而利异者，先王所以为端也。” 　　这一段话讲的道理，一是讲在国家管理上，君臣二者谁也离不开谁，这是指“事合”，然而从利益关系上不是相合的，吏谋私利，势必侵害国家公共利益。驺与虞是养马与赶马的马夫，如果马也能视、能言，那么驺虞的一切劣行恶迹便不能有任何隐瞒，故两者之间的利害关系有相反的一面，这就是所谓“合而利异者”。他是以这个来比喻官民的关系。官员是统治和管理民众的，官民这二者是国家行政机构必备的要素，这是讲合，然而在利益关系上，如果官员谋取个人的私利，那必然与民众的利益相对立，如果民众能视能言那么官员的任何私恶皆会被揭发出来，官员便无所逃其恶。马是看得见，不会说话的，而百姓的眼睛是雪亮的，当然看得清，百姓的嘴也能把看到的恶事说清楚，如果放开百姓的言论，那么官吏便无所逃其恶了。其实文革时期的四大，不过是放开让百姓说话，揭露官员的劣迹罢了，当官的当然受不了了。那为官的怎么办呢？就利用在官的职能以治民，从而保全自己。反之如果双方的关系是“利合而恶同”，如果事情的双方利害关系完全一致的话，即使是父亲问儿子，君主问臣下，也不会道明利害关系的真相。在一个地区或者单位官吏与官吏之间，利益关系是相通的，好恶也是相同的，故要出问题时，往往是串案、窝案。诸如在一个单位内，搞的一点小金库，如果单位内的一把手在单位成员之间的分配是均衡的，大家都受益，尽管那小金库的收入是非法的，在小金库内部相关人员之间，由于有共同的利益，谁也不会出头告发这件事。因此在地方上掌握一定权力的一些部门事业单位，如果一把手作案，往往带出来班子内一批人都参与其事并利益共享，这就是串案窝案连绵不绝的原因。因此在官僚机构系统内，要建立监察机构，必须使两者之间的利益和管辖上的隶属关系相异而不是相合，这是我们建立监察制度，组织监察机构在思想认识上最基本的前提。 　　（二） 　　《商君书?禁使》还讲到当时官僚机构的状况，其云： 　　“今恃多官众吏，官立丞监，夫置丞立监者，且以禁人之为利也，而丞监亦欲为利，则何以相禁。故恃丞监而治者，仅存之治也。” 　　这里丞与监是地方行政机构的二个系统，丞是行政系统，监是监察系统，在秦代中央政府也是二个系统，一是丞相的行政系统，丞者承也，相者助也，是协助皇帝处理日常事务的百官之长，也就是朝廷负责日常政务的长官，郡县的地方行政长官在隶属关系是属于丞相管辖，而丞相任免的权力则在皇帝。另一个系统是御史大夫，是与丞相这个行政系统并立的监察系统，在地位上贰于丞相。御史本来是皇帝左右记言记事的官员，作为皇帝左右亲信发展起来的，是皇帝身旁的耳目，办理秘书事务的成员，原始的地位不高，但是与皇帝的关系比以丞相为代表的外朝更亲密一些。丞相位高权重，不便差遣时，便让身边的御史去办一些事务，皇帝要查办的一些案子往往让御史去办，御史台的长官便是御史大夫，副职是御史中丞，在地方上的监属于御史台管辖，故“置丞立监”是地方上二个平行的机构，丞是行政机构，监是监察机构。秦代地方行政系统是郡县二级制，郡的行政长官有守、监、尉，守是郡的行政长官，他的佐贰便是丞。监，负责地方的监察，尉是负责军兵和地方的治安。而县一级在秦的时候，设令和丞，县令是一县之长，有时亦称县长，丞是县令的佐贰。县丞还负责县内的仓储和刑狱，大的县还有尉，县尉负责地方的治安。县一级没有监，郡的监负责属下诸县，故“置丞立监”反映了地方行政系统的二个平行的子系统，一个是行政，一个是监察，分别上属于丞相府和御史台。所以设置二个平行的系统，“夫置丞立监者，且以禁人之为利也。”是为了防止地方官员借助权力以谋私利，由于是平行的二个系统，可以起到互相制衡的作用。地方分权这个办法，古已有之，而这个办法是否有效呢？由于为丞与为监者都在郡守一元化领导之下，各有自己利益范围，那就很难起到互相牵制的作用，所以讲“恃丞监而治者，仅存之治也”，它的影响和作用有限，不可能实现长期而有效的管理，故还需要中央政府对地方行政系统自上而下地更有效的管理，保障中央对地方的管理如臂之使指，运行自如。 　　中央对地方行政机构的政绩的考察，亦有二套平行的体系，一是自下而上的上计制度，即地方向中央上报的年度政绩考核报告，现在似乎以GDP为主了；二是自上而下的派遣御史到地方上去巡视或巡行，由巡视的御史向中央报告地方官吏执政的状况，正如当今中央派巡视组赴全国各地视察那样，这样通过自下而上与自上而下二条渠道的考察，才能确认地方行政的状态，前者是行政系统的考核，后者是监察系统的考评。 　　秦始皇统一六国以后，“分天下为三十六郡，郡置守、尉、监。”监即监郡御史，秦时御史监郡，对郡县二级进行就地监督，而地方行政长官则每年要向朝廷上计簿，《商君书?禁使》讲到“十二月而计书以定，事以一岁别计，而主以一听。”也就是报告一年地方上的政绩，包括户口的损益、垦田数字、赋税的收支、徭役的征派、地方的灾变及治安状况，类似于当前年终的总结。这一套上计的制度战国时便已有了，如西门豹为邺令，第一次上计考核不及格，魏国的君主收缴其邺令之印玺，他要求再治一年，次年上计及格，魏文侯亲自迎拜之。晏子治东阿三年，齐景公召而数之，于是晏子“请改道易行以治东阿，三年不治，臣请死之”，“景公许之，于是明年上计，景公迎而贺之。”（《说苑?政理篇》）可见计簿是朝廷对地方郡守考核的根据，考课的结果，决定地方官的升徙黜陟与赏罚，如晏子与西门豹第一次考课没有及格，第二次考课成绩优异，便受到国君的欢迎。 秦时有柱下御史，张苍为御史，主柱下方书，这方书便是四方之文书，计书也。刘邦进咸阳时，萧何先入咸阳秦宫，“收秦丞相御史律令图书藏之。沛公具知天下扼塞、户口多少，强弱处，民所疾苦者，以何得秦图书也。”这个图书也就是各地的计簿之汇总的档案。在朝廷是由丞相府来负责考核各地上计的计簿，从而对郡国政绩进行考核，如匡衡是丞相，《汉书?匡衡传》载其“领计簿，知郡国，正国界”。又，《汉书?丙吉传》载丞相丙吉对郡国“课其殿最，奏行赏罚”。可见中央政府通过计簿来考核地方政府的政绩以之进奏，并分别建议君王给予赏罚，而赏罚之柄只能掌握在君王手上。这是自下而上，由中央政府通过每年的政绩来考核官员优劣并由上而下地实施赏罚。 　　在秦汉之前是地方长官亲自到朝廷上计簿，从西汉开始，郡国守相不再自行上计了，而是派遣丞或长史代替自己上计，汉代地方郡县的行政机构，专门设上计掾，汉代郡的数目比秦多了，有一百零三个郡，每年秋冬之交，上计掾到京师上计簿，各郡都在京师设有邸舍，类似于今天各地驻京办事处，供上计之郡吏食宿。《汉书?朱买臣传》便讲到在京师有会稽郡邸，郡邸有专门的管理人员，叫守邸，相当于驻京办事处主任。这些上计的地方官员在京师还是很神气的，他们“多盛饰车马帷幕”。于是郡守的升徙黜陟，皆以上计考课的次第为准，那么郡守上计的内容是否正确，丞相府无法对这一百零三个郡一一核实，而郡守与尉在地方上的权力很大，如果与监勾结一起，完全可以一手遮天，任意的营私舞弊、贪赃纳贿，中央下达的政策措施到了地方便走样了，叫作上有政策下有对策。（待续）

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