要懂得一点中国古代监察制度的历史（一）朱永嘉 (2021-07-04 10:21:33)转载▼ 　　2011年4月2日上海《解放日报》刊登了中央第四巡视组到上海巡视，巡视期间将受理来电、来信、来访。上一次中央巡视组是2006年，由中组部中纪委来沪巡视。2009年7月，中央颁布实施了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，把中纪委与中组部的巡视组改名为中央巡视组，这样中央对地方的巡视更具有权威了。巡视和监察是加强对中央和地方行政机构的监督和管理不可或缺的一项重要措施，因此从如何加强对中央和地方行政机构的监督，那么看一下中国历史上在这方面的成败得失，或许对我们如何加强监察制度建设会有一些启示。监察制度问题，本质上是如何增强自身免疫功能的问题，所以了解历史上的制度建设很有必要。监察制度在中国历史上有着长期发展过程，也有过多次反复，要弄清楚它是如何起源的，它在中国官僚制度中发挥了什么作用，在长期历史发展过程中如何发展演变的。 　　 　　监察制度的起源，要早于汉代。至于中国历史上对地方行政的监督，从监督思想的明示、监督制度的设计、监督机构的演化、监督的实际效果都有非常深刻的变化和不同的内涵，其中有经验，亦有教训。历朝历代都有许多反复，就以监督人员职位高低来说，亦各有利弊。至于中央政府内部各机构之间的监督和制衡那又是一回事了，也许还得从监督制度如何起源说起，慢慢弄清它的源流关系，看它是如何根植于中国的帝王制度和官僚制度的。 　　 　　本文2011年曾在新浪博客发表，如今略作修改，重新发表。因为这个问题涉及的面广，篇幅也长一些，全文有五个小节，希望大家能耐心读完，我的这些叙述是否正确，也请广大读者提出宝贵意见。 　　 　　 　　 　　（一） 　　 　　 　　 　　中国古代的行政体制是中央集权的官僚政治体制，国家的行政机构是宝塔式的层级结构，地方行政机构郡、县二级都是中央在地方的派出机构，不是地方自行产生的自治机构。从起源上讲，中国与西方不同，中国没有联邦制的传统，有一些朋友想移植西方联邦制到中国来，从中国历史传统讲，那可以明讲，此路不通，如果硬要如此，它会像人体器官移植那样，机体自身会产生排斥作用，所以那只会添乱。经过动乱，付出大量代价之后，还是会回到原来行省制的体制来。各国的体制自有其历史传承关系，移植说只能是痴心妄想。中国是一个大国，一个统一的中央集权的国家机构，如何管理数量众多的地方行政机构，始终是一个难题。在帝王制度下，如何使一个如此庞大的官僚机器能有效地运行，从春秋战国起，便成为一个摆在中国思想家面前必须面对的问题。故中国监察制度的背景和起源便是战国时期中央集权官僚制成型以后，如何调控这个庞大官僚机器必须面对的问题。中国的传统文化，儒家是偏重于伦理观念，强调以礼治国，通过礼仪制度来确定人与人之间从家庭到国家及整个社会的等级秩序。但这一套庞大的官僚机器自上而下如何运转，专靠礼仪制度那就显得不足了，它需要法令来统一国家各级官僚机构执行相应的政策，如何保证各级机构的官吏真正履行中央规定的政策和法令，那就把监察提到议事日程上来了。故监察的对象是官吏，不是民众。 　　 　　从中国传统的政治结构上讲，是三个层次：君、臣、 民。其中的君，代表决策系统。臣，作为官僚机构的运行者，代表行政系统。民，是代表广大受统治管理的民众。这三者的关系，是君王通过官吏来管理民众，以使整个社会生活得以有效运行，故其行政管理结构是君管臣，臣管民。而君如何管臣，这是一个难题，鲁定公曾向孔子提出这个问题：“君使臣，臣事君，如之何？”孔子回答说：“君使臣以礼，臣事君以忠。”（《论语·八佾》）这能做到吗？很难。《论语?颜渊》载： 　　 　　齐景公问政于孔子，孔子对曰：“君君，臣臣，父父，子子。”公曰：“善哉！信如君不君，臣不臣，父不父，子不子，虽有粟，吾得而食诸？” 　　 　　《论语·子路》还有一段孔子与鲁定公的对话： 　　 　　定公问：“一言而可以兴邦，有诸？” 　　 　　孔子对曰：“言不可以若是其几也。人之言曰：‘为君难，为臣不易。’如知为君之难也，不几乎一言而兴邦乎？” 　　 　　曰：“一言而丧邦，有诸？” 　　 　　孔子对曰：“言不可以若是其几也。人之言曰：‘予无乐乎为君，唯其言而莫予违也。’如其善而莫之违也，不亦善乎？如不善而莫之违也，不几乎一言而丧邦乎？” 　　 　　这说明为君之难，很难做到句句是真理啊。那就很难开口说话了。《论语》的记载说明靠儒家的礼治很难处理好君臣之间的关系，关键是我们要采取分析的态度，采取实事求是的态度，这一点对君臣都是一致的。 　　 　　臣的人数那么多，分布的面那么广，仅靠君王一个人是无法明察一切的，那就需要在官僚机构内部建立互相制衡的系统，而这个互相制衡的系统，相对于官僚行政系统就需要相对独立地自上而下地建立一套完整的监控系统，以便有效地调节行政官僚系统的运行，这就是监察系统。社会生活客观上提出了这样的需要，便有人来思考和回答这方面的问题。儒家讲的伦理靠的是人的自律，这当然是需要的，而且非常重要，但有许多问题和情况不是靠自律能解决的，因为人有趋利的本能，于是便需要有法制和相应的组织机构来限制和监控官僚们行政过程中的行为，从正面回答这些问题的是法家。儒法两家在社会治理上各自的视角不同，服务的对象是相同的，它们之间在观念上有差异，各自的侧重点不同，但殊途同归。司马谈在《六家要旨》中，引《易大传》曰：“天下一致而百虑，同归而殊途。”这话是对的，儒法二家只是视角不同，观念上有差异，但目标是一致的，从结果上看也是相辅相承。从统治者的角度讲，不同时期有所侧重而已。乱世的时候，为了治乱，故要有重典，偏重于法家的思想和法术。在治世，则偏重于儒家，比较强调人的道德修养。这一切都因时因地而异，走极端只是一时的需要，过分了又会返正。 　　 　　韩非子在《外储说右下》有那么一段话，他说： 　　 　　“人主者，守法责成以立功者也。闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏，故明主治吏不治民。说在摇木之本，与引纲之网。故失火之啬夫，不可不论也。救火者，吏操壶走火，则一人之用也，操鞭使人，则役万夫。” 　　 　　这里人主是指君王，君王的职责是治吏，也就是治官，不是治民。民是由官吏去管理的，百姓哪儿出了乱子，责任在官吏，官吏有贪渎腐败的行为，不能去责怪百姓。啬夫，在古代是乡官的称谓，《管子·君臣》把啬夫分为二类，吏啬夫和人啬夫，其云：“吏啬夫任事，人啬夫任教。”在汉代啬夫也是乡官的名称，有的时候县令也称啬夫，秦代有县啬夫，总之啬夫是基层政权的官吏。韩非子这里讲的是在啬夫管辖的区域内有失火的事件，啬夫要追究他失责的行为。比如，2010年上海1115大火，对地方官要问责。失火以后，官吏自己去救火，那是一个人的个人行为，说明你做官还没有到位，为官的责任是组织民众一起去救火，他应该“操鞭使人役万夫”，是调动所有的组织资源去扑灭火灾，那才算尽职。所以1115大火以后，不是市长亲自去救火，而是指挥消防系统去救火。总之这一段话的主旨是讲，君王的职责是管理官吏，官吏的职责是管理百姓，官吏有问题，不能责难百姓，要向官吏问责。百姓那儿有什么事，诸如失火这一类意外，是官吏失职的行为，要问责，而意外失火时官吏的职责是充分利用自己的组织资源去扑灭火灾，那样的话国家的管理便能纲举而目张。故明主的职责是治吏而不是治民，把官治好了，社会方方面面的秩序自然也理顺了。许多问题是出在官不尽其职，那么如何监控官吏的行为就摆在统治者、国家管理者的面前。当官不是为了做老爷，而是尽职尽责，是为百姓谋利不是为自己谋利，更不是为自己逞能摆威风，做老爷的那付空架子，把衙门修那么豪华，那还像任官应有的样子吗？为官的应该放下架子，甘为孺子牛，对辖区内的一切事务尽职负责。 　　 　　商鞅的《商君书·禁使》有这么一段话，其云： 　　 　　“上与吏也，事合而利异者也。今夫驺虞以相监不可事。”“若使马，马能焉，则驺虞无所逃其恶矣，利异也。利合而恶同者，父不能以问子，君不能以问臣，吏之与吏，利合而恶同也。夫事合而利异者，先王所以为端也。” 　　 　　这一段话讲的道理，一是讲在国家管理上，君臣二者谁也离不开谁，这是指“事合”，然而从利益关系上不是相合的，吏谋私利，势必侵害国家公共利益。驺与虞是养马与赶马的马夫，如果马也能视、能言，那么驺虞的一切劣行恶迹便不能有任何隐瞒，故两者之间的利害关系有相反的一面，这就是所谓“合而利异者”。他是以这个来比喻官民的关系。官员是统治和管理民众的，官民这二者是国家行政机构必备的要素，这是讲合，然而在利益关系上，如果官员谋取个人的私利，那必然与民众的利益相对立，如果民众能视能言那么官员的任何私恶皆会被揭发出来，官员便无所逃其恶。马是看得见，不会说话的，而百姓的眼睛是雪亮的，当然看得清，百姓的嘴也能把看到的善恶之事说清楚，如果放开百姓的言论，那么官吏之善恶便一清二楚了。那为官的怎么办呢？就利用在官的职能以治民，从而保全自己。如果官吏在一地堵民之口，肆意妄为，它的结果必然是官逼民反的局面，迫使民众不得不起来反抗，即使是个别官僚在一地、一职上肆意妄为，也会引起个人的反抗，弄一个你死我活的悲剧。如果出现这种状况，一定要正确地总结经验教训，深刻分析个别官僚主义作风，当官作老爷，作威作恶之劣迹，并以此引以为鉴。反之如果双方的关系是“利合而恶同”，如果事情的双方利害关系完全一致的话，即使是父亲问儿子，君主问臣下，也就很难弄明白其与社会公共事业之利害关系的真相。在一个地区或者单位官吏与官吏之间，利益关系是相通的，好恶也是相同的，故要出问题时，往往是串案、窝案。诸如在一个单位内，搞的一点小金库，如果单位内的一把手在单位成员之间的分配是均衡的，大家都受益，尽管那小金库的收入是非法的，在小金库内部相关人员之间，由于有共同的利益，谁也不会出头告发这件事。因此在地方上掌握一定权力的一些部门事业单位，如果一把手作案，往往带出来班子内一批人都参与其事并利益共享，这就是串案窝案连绵不绝的原因。如果在市场经济的条件下，也会出现官商勾结的现象，损害社会公共利益。一者行贿，一者受贿，这也是贪腐行为发展的重要原因。中国历史上有一个传统，一方面限制商人从政，另一方面官商之间不能有秘密交易。想要解决这个问题，首先是在官僚机构系统内，要建立监察机构，必须使两者之间的利益和管辖上的隶属关系相异而不是相合，这是我们建立监察制度，组织监察机构在思想认识上最基本的前提。

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