10月24日，行政院临时会议通过《出版法修正草案》（以下简称《草案》），送立法院审议。本刊函约韩德培先生撰文评论，以供当局参考。韩先生这篇文字，是从政治的和法律的两个角度上着笔的，所论极为详尽，我们极望立法院审议这个《草案》时，对于韩文所论，能予采纳。我现在再就条文的本身，就韩文未触及的地方，补充意见如下： 　　一、《草案》第二条：“出版品分下列三种：（一）新闻纸，指用一定名称，其刊期每日或隔六日以下之期间，继续发行者而言。（二）杂志，指用一定名称，并装订成本，其刊期在七日以上三月以下之期间，继续出版者而言。（三）书籍及其他出版品，凡前二款以外之一切出版品属之。新闻纸或杂志之号外或增刊副刊等，视为新闻纸或杂志。” 　　上文发生下列疑义： 　　1．用一定名称之出版品，其刊期在七日以上三月以下之期间，继续出版，但并不装订成本，在此种情形之下，是否即不作为“杂志”论？ 　　2．用一定名称，并装订成本，其刊期在三个月以上，（如每100日出版一期，或每四个月出版一期）继续出版之出版品，是否即不作为“杂志”论？ 　　3．有一种出版品（如市上流行的一种“丛刊”），其编制与杂志相仿，其刊期大体上每隔10日、半月或一月出版一次，但并未明白规定，在此种情形下，该出版品究为“杂志”，抑为“书籍”？ 　　4．《草案》第二条最后一句：“新闻纸或杂志之号外或增刊副刊等，视为新闻纸或杂志”，所谓“视为新闻纸或杂志”，其义含糊不清：视为“新闻纸”或“杂志”乎？抑视为发行该项号外、增刊、副刊之该新闻纸或杂志之一部分乎？如系前者，则该“号外”“增刊”“副刊”之出版，必须按照《草案》第九条规定，于事前申请登记，非奉核准，不得发行。如系后者，则报社（新闻纸）即可出版各种副刊（即“杂志”》，杂志社亦可每日出版增刊（即新闻纸），或其他副刊（即杂志），而不须另行申请登记。 　　上举四点，足见原文用字，颇多含糊。立法院于审议时，应求其明确清楚。 　　二、《草案》第九条前半段：“为新闻纸或杂志之发行者，应由发行人于首次发行前，填具登记申请书，呈由发行所所在地之地方主管官署，于10日内转呈省政府或直隶于行政院之市政府核准后，始得发行。省政府或直隶于行政院之市政府，接到前项登记申请书后，经审查与规定相符者，应于10日内予以核定，并转请内政部发给登记证。” 　　上文发生下列几个问题： 　　1．按照上引条文，新闻纸或杂志之发行，核准与否，其权在省政府或直隶行政院之市政府；但同时又须获得内政部发给的登记证。这儿发生的一个问题：即省政府或直隶行政院之市政府（以下简称市政府）的“核准”，是否即为最后之决定？抑或须俟获得内政部发给的登记证以后，才算获得合法的发行权？如系前者，则内政部登记证之获得与否，便无意义；即使没有内政部的登记证，亦无碍于该新闻纸或杂志之发行。果系如此，则又与《草案）第10条，第15条所规定者不符。如系后者，即新闻纸或杂志之发行，须于获得内政部发给的登记证后，才算完成依法申请登记的最后程序，才算取得合法的发行权，但《草案》只说“省政府或直隶于行政院之市政府，接到前项登记申请书后，经审查与规定相符者，应于10日内予以核定，并转请内政部发给登记证”，而对于内政部发给登记证的时间，却无明文规定，实有不妥。因为既然认为要俟取得内政部的登记证，才算取得合法的发行权，则该新闻纸或杂志，虽因省市政府的核准，可以先行发行；而如内政部的登记证迟迟不发，该新闻纸或杂志之发行，始终在一种尚未获得合法根据的不稳定的状态之中，势必影响该新闻纸或杂志的业务计划。按照过去情形及《草案》规定，内政部的登记证应当是依法申请登记证程序中的最后一步，因此我们认为：修正的出版法对于内政部发给登记证的时间，亦应有明文之规定。我们认为内政部于接到省市政府的公文后，应于30日内发给该项登记证。 　　2．按照上引条文，新闻纸或杂志之发行人，应于发行前填具登记书，呈由发行所所在地主管官署，于10日内转呈省市政府，而后者应于10日内予以核定。是则自申请至核定，前后仅有20天的时间，不能谓不迅速。新闻局董局长10月30日在南京发表的谈话中，并特别提及此点，谓以前的规定为“15日”及“28日”，现在一律均为“10日”，使核定期间缩短一倍以上。但是问题不在核定时间的缩短，而在假如不在限定时间以内核定，又怎么办？按照过去经验，新闻纸或杂志的发行人，最感苦痛的，是依法申请以后，常常石沉大海，迄无下文；甚至有经过六个月以上而仍不见批复者。因之，为解除这种情形，并减少新闻纸或杂志的发行人的困难起见，我们认为：修正的出版法应当规定：假如在向发行所所在地之地方主管官署，申请登记，于30日后仍不为核定者，该申请人即可运行发行该申请登记呈文中所指之新闻纸或杂志。 　　3．按照上引条文，新闻纸或杂志之发行，核准与否，其权在省市政府。但细查《草案》，关于此项核准与否的标准，只有一条，即：“经审查与规定相符者，应于10日内予以核定”。这个规定的反面应当就是：只要不是与规定不符者，即应核准。但是问题不在此；问题在假如申请登记，与规定并无不合，而省市政府批驳不准登记，则其补救办法应为如何？在原则上，新闻纸或杂志之发行，其核准与否的权力，完全操之于地方政府，是否妥善，很可研究。在京沪平津一带，地方政府在各种顾虑下，人民要求发行报纸或杂志，比较上或尚容易，而内地及后方边远省区，如将此种权力，完全交于地方政府，则人民发行报纸或杂志的权利，恐将遭受更大的限制。因为内地的民主空气比较稀薄，中央也不能处处顾到，在此种情形下，恐将发生亲我者予之，不亲我者拒之的情形。就理论上说，宪法承认人民有言论出版之自由，行政官吏如侵犯人民这种权利，是为违宪，人民可以向司法机关进行诉讼。实际上，今日中国人民是否能行使此种方式，殊为疑问。因此，我们认为，是不是在修正的出版法中，应当更积极地明文规定：只要与规定相符，即应核准；同时规定：地方官署无故批驳，不准发行新闻纸或杂志，申请人可以向更上级的机关诉愿，以为补救？我们愿意把这个问题提出来，以供立法院审议此案时的考虑。 　　三、《草案》第九条后半段：“登记申请书应载明之事项如下：（一）新闻纸或杂志之名称；（二）发行趣旨；（三）社务组织；（四）资本数目，器材设备及经济状况；（五）刊期发行新闻纸者并载明其版数；（六）发行所及印刷所之名称及所在地；（七）发行人及编辑人之姓名、年龄、籍贯、经历及住所。” 　　《草案》第十条：“第九条所定应申请登记之事项有变更者，其发行人应于变更后七日内，按照登记时之程序，申请变更登记。……” 　　《草案》第二十八条：“……不为第十条之申请变更登记，而为发行新闻纸或杂志者，得于其为合法之申请变更登记前，停止该新闻纸或杂志之发行。” 　　按照上引条文，凡第九条所载各项，如有变更，便应声请变更登记，否则即将遭受停刊之处分。我们参以实际情形，此种规定，困难滋多： 　　1．资本数目，器材设备，经济状况。先说资本。在币值这样不稳定的状态下，任何事业，它欲继续支持，势须时时增资。其事至明，不必举例。再说器材，譬如一家报馆，本来没有汽车，今年买了一辆汽车，这算不算增加了“器材”呢？至于经济状况，含义更不清楚，上一个月稍有盈余，这一个月勉可维持；下一个月或者亏折甚多，这算不算经济状况有了变动呢？假如上述的例子都算，则一家报馆或杂志社，恐怕一年到头，每个月都要申请变更登记。其事之不易行，昭昭甚明。 　　2．发行所及印刷所之名称及所在地。所谓“所在地”，不知如何解释。“所在地’之变更，可能有下列三种情形： 　　 a．自甲省甲市甲县迁至乙省乙市乙县。 　　 b．在同一城市，自甲街甲巷迁至乙街乙巷。 　　 c．在同一街道，自甲号门牌迁至乙号门牌。 　　条文中所言“所在地”之“变更”，不知究系指上列三种情形中的哪一种。若系第一种，则犹可说。但因为发行所所在地既自甲省甲市甲县迁至乙省乙市乙县，则照本《草案》第7条第29条等之规定，其“地方主管官署”业已变更，自应变更登记。但若包括第二种第三种，则对于新闻纸或杂志的发行人，便极困难。（按照我们的经验，所谓发行所所在地之变更，包括第二种第三种情形在内。）譬如在上海这种大都市里，搬个家是极寻常的事情，而且照一般租赁契约，都规定期限，期限满后，房主可以叫你搬家。在此种情形下，关于新闻纸或杂志之发行，即须申请变更登记，未免使新闻纸或杂志之经营，太不稳定。至于印刷所之变更，也属同样情形。特别对于杂志，它可以这一个月交甲印刷所承印，下一个月交乙印刷所承印，再下一个月又交丙印刷所承印。假如每换一家印刷所，便须申请变更登记，亦未免骚扰太甚。 　　因之，我们认为：“登记申请书应载明之事项”中，当应求其简单。即以第九条第六款而论，需要在登记申请书中载明印刷所之名称，但事实上，办一个杂志，核准与否，尚无把握，还哪儿谈得到交哪一个印刷所承印呢？至于变更登记，应当权限于发行人之变更为限，因为“新闻纸或杂志之名称”若有变更，则一方面对于旧的是“注销登记”，对于新的是“声请登记”，不应作为“变更登记”论。其余社务组织、资本数民发行所地址等若有变更，应令发行人呈报备案，不宜作“变更登记”论。关于此点，我们希望立法院审议时，能作合理的修正。 　　四、《草案》第15条：“新闻纸或杂志应记载发行人之姓名、登记证号数、发行年月日、发行所、印刷所之名称及所在地。”我们以为关于“印刷所之名称及所在地”，并无记载之必要。我们认为新闻纸或杂志，其责任已由发行人负之，印刷所不应再分负任何责任。既不分负任何责任，亦即无将“印刷所之名称及所在地”记载之必要。这次上海市节约运动委员会通过杂志用纸节约的办法，不正正当当的通知各杂志社，（本社至今未收到任何用纸节约的通知）而却规定叫各印刷所不得承印超过页数之杂志，企图通过印刷所来控制杂志，我们甚以当局不走正路而走邪路为可惜。印刷所和杂志社的关系是业务关系，除此以外，即无其他。我们希望政府在合法合理的程序下管理出版事业，而不要企图通过商业性质的印刷所来控制言论性质的出版物。 　　五、《草案》第17条：“新闻纸或杂志登载之事项，本人或直接关系人请求更正或登载辩驳书者，在日刊之新闻纸应于接到请求三日内更正或登载辩驳书，在其他新闻纸或杂志应于接到请求后第二次发行前为之。……更正或辩驳书之登载，其地位应与原文所载者相同。” 　　上文最后一句，发生困难。举例言之，假如一个报纸的头条新闻，有记载错误，被记载错误的本人或直接关系人请求更正或登载辩驳书，是否应在头条新闻的地位，将该更正或辩驳书登出来呢？按照《草案》，是应当这样办的，因为《草案》规定：“其地位应与原文所载者相同”。但考诸古今中外，从未有一个报纸，其头条地位是登载更正或辩驳书的。 　　同时又可能发生一个问题（虽然在事实上不致于发生），即假如有一项记载，被记载的人认为记载错误，提出辩驳书一篇，竟长达10万字，则这个新闻纸或杂志应否予以刊载呢？如不刊，则违反法律。如刊，则照目前报纸或杂志的篇幅，恐非为之出一特刊或专书不可。（假如是杂志，则它又违反了“纸张节约”的规定。）关于辩驳书字数的问题，亦应有补充的规定。 　　六、关于《草案》第四章（21条至27条）出版品登载事项的限制，韩德培先生文中已有详论，我们完全同意。其中关于第26条：“战时或遇有变乱及其他特殊必要时，得依中央政府命令之规定，禁止或限制出版品关于政治，军事，外交，或地方治安事项之记载”，此条假如不能完全取消，我们主张在这条条文之后，加上下列文字：“中央政府此项禁止或限制之命令，应于命令发布后一个月内，咨请立法院追认；立法院应于接到咨文后10日内决定对于此项命令之追认与否；如立法院不同意此项命令时，该命令应即作为无效。” 　　关于《出版法修正草案》的批评，本人仅补充陈述几点意见，主要的部分均包含在韩先生一文之中。在根本上，我们反对另设《出版法》来约束出版事业；出版品的一切责任问题，尽可照民刑法的规定予以处理。假如在实际的情形之下不能达到这个理想的地步，则出版法的制订，应力求其合理。我们竭诚希望立法院审议此案时，能考虑并采纳我们的意见。 　　11月29日

原文1947年12月6日 发表于《观察》第3卷第15期  浏览：1299

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