1982年12月，新中国的第四部宪法规定，国家设立国家审计机关，实行审计监督制度。1994年8月，八届人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国审计法》，并于1995年1月1日施行。l997年10月，国务院发布《中华人民共和国审计法实施条例》。2000年1月、8月和2001年8月，国家审计署颁布《中华人民共和国国家审计基本准则》等16项准则。这些法律、法规、规章的颁布，形成了我国以宪法为根本依据，以审计法为核心，以审计实施条例和国家审计基本准则为主、地方性审计法规为辅的审计法律体系。经过20年来的审计实践表明，国家审计在促进依法行政、维护国家财经法纪、推进国家财税体制改革、加强廉政建设和保障国民经济健康发展等方面，发挥了十分重要的作用。但是，也应该清醒的看到国家审计机关特别是省级以下的地方审计机关在审计执法和法制建设方面还存在不少问题。本文试就地方审计机关的审计法制建设问题作粗浅的讨论。 　　 一、事由：审计执法问题多多，地方审计机关的审计法制建设任重道远 　　根据本人审计实践及观察思索，审计执法方面至少有以下几个问题急待地方各级审计机关通过加强审计法制建设来加以解决： 　　1、审计准则执行不到位。主要表现为： 　　 （1）《审计机关审计方案准则》：审计实施方案内容过分简单，有的甚至以审计工作方案代替审计实施方案，有的则先审计后制定方案。 　　 （2）《审计机关审计证据准则》：有的审计证据提供者拒绝签证的无注明原因和日期，有的需要鉴定的审计证据没有按照规定进行鉴定。 　　 （3）《审计机关审计工作底稿准则》：不少审计工作底稿不能完整反映审计人员现场实施全过程，有的对查出问题的才编制工作底稿，否则不编制底稿。 　　 （4）《审计机关审计报告编审准则》：审计报告内容不完整，有的报告不提出定性和处理处罚的法律法规依据，有的还不反映查出的问题，有的审计报告在征求意见前已经领导审定，实际上不是审计组的报告。 　　 （5）《审计机关审计复核准则》：有的审计复核人员碍于面子复核把关不严，个别审计组长对其他审计人员的审计结果也没有尽到复核职责，而不少基层审计局由于人员编制不足配备兼职复核人员，其复核职位常出现虚设状态。另外在具体复核时也存在重内容轻程序的倾向。 　　2、审计证据不足支持审计结论。主要表现为： 　　 （1）审计证据不确凿，不少审计取得的证据没有经提供者签证，有的审计人员甚至认为有记录或复印件之类资料即可，还有的审计人员只用描述性证据代替原始证据。 　　 （2）审计事实不深透，检查测试不够深入。有的只初步估计一个数字即要进行分析推论，有的事实没有具体内容，有的甚至错误地认定审计事实。 　　3、、审计定性和评价不准确。主要表现为： 　　 （1）定性错误。如有的将“小金库”问题定性为“少记收入”或“收入无并入单位大账”，有的将不缴或少缴应纳税款的偷税行为定为漏税，等等。 　　（2）表述不严谨。如将挪用专项资金，表述为“挪借专项资金”。 　　（3）评价不当。有的前后逻辑上错误，如前面评价被审单位“全部完成收入任务”与后面指出“基金收入未完成”相矛盾。不少审计评价超出审计监督范围，如评价被审单位“主要领导法制观念淡薄”或“为计划生育事业做出较大贡献。” 　　4、适用法律法规不当。主要表现为： 　　（1）引用不准确。如在预算执行情况审计中，发现其他部门超预算、超计划安排当年支出，却引用规范财政部门的《预算法实施条例》第37条，其实应引用《预算法实施条例》第62条：“各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用；确需作出调整的，必须经本级政府财政部门同意。” 　　（2）引用不具体。如发现被审单位挪用专项资金问题，只指出该行为“不符合财政部关于项目资金专款专用的规定”；又如对“小金库”问题，只要求“根据有关规定，对该行为进行处理”。 　　（3）适用超出效力范围的法律法规。如有的引用2001年7月1日生效的《会计法》对1999年的违规行为进行处理；又如引用2001年5月1日生效的《税收征管法》处理2000年的漏税行为。 　　（4）适用失效的法律法规。如引用已经于1995年废止的《国家预算管理条例》处理1996年的预算执行违规行为。 　　5、处理处罚不到位。主要表现为： 　　 （1）处理处罚不具体。如审计决定“你单位增收300万元，应按规定补缴所得税”，又如“你单位会计账务处理不当，要按有关规定调账”。 　　 （2）应处理的无处理或从轻处理。如有的审计人员对挪用专项资金问题只提出今后不得再出现类似情况，有的对“小金库”只要求被审单位调账处理。 　　 （3）该移送的无移送。有的审计决定连“涉嫌贪污公款”的都未能移送。 　　 （4）隐瞒存在问题。有的审计报告提出的问题在审计意见书或审计决定中既无处理也无说明原因。 　　二、原因：审计法制建设存在薄弱点和难点 　　1、对审计法制建设工作的重要性认识不足。普遍认为审计法制工作特别是规范化建设，与审计人员少、任务重存在矛盾，对审计准则等法规不必原原本本遵照执行，只片面追求工作效率。个别单位只注重审计处罚，忽视规范审计程序，给审计工作造成很大风险。不少单位事后如碰上检查时才“修补漏洞”，补充有关资料。 　　2、对审计法规学习不深入，领会不深刻，特别是贯彻执行新准则更是大打折扣，如有的在执行审计程序不严格，代拟公文要素不齐全、不符合规定，严重影响审计项目质量。 　　3、审计法制人员素质有待提高。法制人员多数由业务部门直接转入，有的是将即将退休的老同志安排进来，虽有一线经验，但缺乏法规专业知识，而由法律专业毕业生考入的则缺乏审计财经知识和审计工作经验。所以目前地方审计机关普遍缺乏高素质的复合型审计法制工作人员。 　　4、审计法制基础有待进一步加强。审计法制理论研究滞后，缺乏对审计法制工作规律的深刻认识；审计准则法规的学习培训偏少，学习内容不够细化；现有的法规库在信息量上不足应付当前审计工作实际需要。 　　5、审计工作制度建设不够扎实。在国家审计规范体系建设上，偏重于审计法律规范和审计职业道德规范建设，而忽视了审计质量控制标准建设，造成审计质量控制无章可循。而不少基层审计局忙于经常性审计业务和日常工作，对一些必要的工作制度都不能建立健全和不断完善，而且对已有的规章制度也不是执行得很好。如在审计质量控制方面，按要求要实行三级审计复核制，但不少审计组都纯粹是为了应付上级审计部门的质量检查，连个别领导也不是十分重视。在规范审计行为方面，各级审计机关基本上按照规定建立了审计执法责任制和过错追究制，但碰上审计中的一些失职、渎职行为还是不敢“动真格”地认真查处。 　　 6、审计法规有待完善。现行审计法规准则不仅对具体审计实施要求比较繁琐复杂甚至有重复之嫌，束缚了审计人员的手脚，而且存在不足和缺陷，有的在实际执行时难以操作，如《审计机关审计方案准则》第8条规定审计方案要包括重要性的确定，而审计人员在未进场审计时则难以评估风险、确定其重要性，有的还与其他法律不相适应，如《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，但按现行审计法规要求，审计机关在作出审计处罚之前只需进行审计报告征求意见程序即可。审计法规还不能涵盖常见违规问题，如不按规定使用发票，按照《发票管理办法》规定则应移送税务机关（处罚主体）处罚。另外，经济责任审计仍然处于一种“无法可依”状态。 　　三、对策：充分发挥地方审计机关在审计法制建设中的作用 　　依法审计是对审计工作的根本要求，审计质量又是审计机关的生命线，因此审计法制建设是地方审计机关重中之重的职责任务。地方各级审计机关应该进一步提高对审计法制建设的认识，特别是领导要高度重视，将它作为一项重要工作来抓，在中央审计署的统一协调指导下，充分发挥地方审计机关在审计法制宣传、制度建设和质量控制等方面的作用，切实加强审计法制建设。 　　1、加强审计法律法规宣传教育，大力营造依法审计的良好氛围。要以“普法”为契机，采取诸如审计法律法规知识竞赛、普法论文评比、审计法制研讨会（或讲座）等各种有效形式，积极开展审计法制宣传教育活动，争取全社会关注支持审计法制建设。要利用全员干部业务培训的时机，组织审计人员学法用法，提高审计执法水平。首先要学好用好审计相关法律法规知识，全面掌握其基本概念、基本原则、基本规则和主要内容要点等基础理论知识，并能在审计实践中较好地应有，树立起较强的审计法规准则意识。此外，还注意学习规范政府行为的行政法规（如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等）和党政中心工作有关的法规政策（如WTO的有关政策法规）。要开展审计法规和审计准则的培训考试活动，把学法用法情况列入审计人员的工作目标考核内容，促进审计人员法律素质的全面提高，确保依法审计的贯彻落实。 　　2、加强审计法制干部队伍建设，巩固审计法制建设阵地。要不断充实审计法制干部力量，借机构改革这一机遇，采取公开选拔和内部竟争上岗等形式，优化选配审计法制干部，强化审计法制机构。按照“人、法、技”的要求，坚持抓好审计法制学习研讨制度，要求审计法制干部既要钻研审计业务，又要带头全面学习法律法规和审计准则，并对审计执法和法制建设出现的问题进行研讨，加深对国家基本准则和通用准则的理解和应用，增养出一批既懂业务又熟悉审计法律法规的复合型审计法制人才。要进一步明确审计法制人员的职责和任务，也应赋予必要的权限，并对其实行严格的考核奖惩制度，以利充分发挥审计法制人员的综合协调和复核监督作用。 　　3、加强审计法制基础工作，努力改善审计执法条件。要进一步加强审计法制理论研究，及时总结审计执法和审计法制建设中的经验教训和共性问题，尽量从理论上把握审计法制工作中应遵循的原则、审计复核的重点等实际内容，然后上升形成审计规范，用来指导审计工作实践，不断提高审计法制理论水平。省厅应在编辑《审计财经法规选编》的基础上，根据审计工作实际需要适时分类印发相关政策法规小册子，同时要充分利用计算机信息技术，建立“审计法制”窗口，通过互联网等方式及时传播审计法制信息和法律法规知识以及审计工作案例，为一线审计人员提供学法用法的便利条件。要进一步充实更新审计法规库的内容，加大信息量，并根据审计业务需要，建立适用各类审计人员开展业务的“审计专项法规库”，并不断充实更新法律法规内容，切实帮助基层审计人员查询适用法律法规。 　　 4、加强审计规章制度建设，完善审计法规制度体系。在审计署修正完善审计法规准则的基础上，各级审计机关应结合审计实践，通过制定实施具体的规章制度，进一步细化和完善审计法规准则内容，提高实际操作性。省级审计机关应积极参与地方立法建章工作，主动研究拟定审计法规准则的实施办法和本省综合性的审计规章制度报省人大、省政府审批颁布施行，还要制定具体操作规程等规范性文件颁发执行，出台审计规章的实施办法，制发审计实施方案、审计工作底稿、审计证据和审计报告等编写说明，等等。而市县区级审计机关也可以在不违反法律法规规定和上级精神的前提下，根据本地本部门实际，制定实施措施办法，建立健全相关制度，以弥补审计法规准则规范具体工作的不足。如制定本单位的审计作业规程示范本，出台具体审计业务操作规定和审计质量管理办法等规范性文件。 　　5、加强审计业务质量控制，规范审计执法行为。要建立健全审计质量管理制度即包括审计复核制度、审计考核制度、审计责任追究制度等，制定相应的审计质量控制标准，以审计责任追究为核心，完善以审计复核、审计考核和审计责任追究为主体的审计质量控制制度体系，实行包括审计方案、审计证据、审计底稿、审计报告等审计工作各环节的审计全过程质量控制。首先要全面实行审计项目三级复核制，进一步明确审计组长、业务部门负责人、法制专职复核人员的职责以及需要复核的内容，对重要审计事项分管领导也要亲自审核把关，重大审计事项要按规定提交重大事项审理会议审定，同时要认真实施审计考核制度、审计责任追究制度，不但对优秀审计项目和审计人员进行考评奖励，而且要严格执行审计执法责任制和过错追究制，对有重大过错责任的人和事进行严肃处理。上级审计机关对下级审计机关要给予经常性的检查指导，要借助推行计算机审计这股东风，争取实现审计系统内部联网，开展网上指导核查审计业务。要改变审计项目质量检查方式，加强平时的深入调查和督促指导，检查采取下级审计机关互审与上级审计机关重点检查相结合的方式，加大检查的覆盖面。要强化审计责任追究，一旦发现问题要通报批评直至严肃追究责任。 　　 （本文作者系福建省泉州市泉港区审计局副局长、主任科员） 　　 [邮政编码：362801 联系电话：0595797183713505913788]

原文 发表于《中国审计》2004年4月  浏览：769

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